新基建登臺唱戲，PPP大有可為

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          以下文章來自   國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員 孟春

         2020年3月4日中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議，會議指出，要加大公共衛(wèi)生服務(wù)，應(yīng)急物資保障領(lǐng)域投入，加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度。新基建正逐漸成為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行的重要措施，既可以穩(wěn)投資，又可以促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，釋放經(jīng)濟(jì)潛力。與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比，新基建的最主要特點就是市場化投資方式，而PPP模式，可以將不同類型、不同期限、不同需求的項目進(jìn)行集合捆綁，并通過綜合性的盈虧計算實現(xiàn)項目的平衡，特別是PPP在我國經(jīng)歷了六年多的發(fā)展，監(jiān)管越發(fā)嚴(yán)格、操作愈發(fā)規(guī)范，并且其固有的服務(wù)基建的特性，加之當(dāng)前的地方政府財政困境，使得PPP在新基建的建設(shè)中將發(fā)揮巨大的作用。

一、應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，新基建或成新的風(fēng)口

從內(nèi)部看，受經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型影響，2019年國內(nèi)經(jīng)濟(jì)逐季放緩，全年GDP增速為6.1%，創(chuàng)近20年新低，雖處于平穩(wěn)運(yùn)行區(qū)間，但下行壓力明顯，消費(fèi)、投資總體下行趨勢不改，主要宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)仍在下行通道中，向好指標(biāo)多與刺激性、一次性因素相關(guān);從外部看，進(jìn)出口受中美貿(mào)易摩擦和世界經(jīng)濟(jì)下行的疊加影響何時企穩(wěn)尚不確定，自2018年以來美國等主要經(jīng)濟(jì)體PMI跌落榮枯線以下，加之英國脫歐、德國經(jīng)濟(jì)衰退等，世界經(jīng)濟(jì)衰退跡象日趨明顯。

2019年爆發(fā)的新冠疫情使得2020年第一季度第三產(chǎn)業(yè)中餐飲、交通、娛樂、旅游等行業(yè)的消費(fèi)呈明顯下跌，加之目前新冠疫情對國際上各國家的影響不斷加深，對經(jīng)歷過中美貿(mào)易戰(zhàn)的外貿(mào)來說更是雪上加霜，因此，緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力，有效應(yīng)對疫情的影響，目前來看最佳的措施還是向基建投資要潛力。從短期看，基建投資可以有效緩解疫情對經(jīng)濟(jì)的影響，利用其“乘數(shù)效應(yīng)”達(dá)到“穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)投資”的效果；長期看，基建投資可以有效緩解經(jīng)濟(jì)下行的壓力，降低運(yùn)輸成本、釋放巨大的積極潛力，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

新基建作為基建領(lǐng)域的新興勢力，雖然目前所占比重不大，但其蘊(yùn)含著巨大的發(fā)展?jié)摿Α?b>一方面，目前社會正向數(shù)字經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開5G、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等新基建的支撐。另一方面，新型基礎(chǔ)設(shè)施更多是對傳統(tǒng)基建的擴(kuò)展，兼顧了穩(wěn)增長和促創(chuàng)新雙重任務(wù)。人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將帶動通訊、計算機(jī)和電子等相關(guān)行業(yè)產(chǎn)品需求。這些新型基礎(chǔ)設(shè)施是制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵，同時能激發(fā)更多新增需求。因此，從短期看，傳統(tǒng)基建仍是當(dāng)前穩(wěn)增長的主導(dǎo)力量，但是從長遠(yuǎn)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，但往后看，隨著政策的不斷引導(dǎo)和信息技術(shù)的持續(xù)發(fā)展，新基建在以后將發(fā)揮巨大的作用，成為新一輪的風(fēng)口。

二、PPP與新基建有天然的契合性

3月4日的共中央政治局常務(wù)委員會同時提出新基建要注重調(diào)動民間投資積極性，與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項目最大的不同，本次新基礎(chǔ)設(shè)施更加依賴于數(shù)字化技術(shù)，而PPP與新基建具有天然的契合性，二者相輔相成，互相推動，有利于政府治理體系現(xiàn)代化和治理能力的快速提升。

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，在全國已經(jīng)落地的16.51萬億的PPP項目中，包括信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、光電、充電樁、生物質(zhì)能、智慧城市、科技等項目的新基建項目投資僅為1141.24億元，占比0.67%；而垃圾發(fā)電、軌道交通和片區(qū)開發(fā)等類新基建項目占比14.96%。

首先，PPP可提高新基建項目的整體運(yùn)行相率。新基建包括5G基建、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)、人工智能、工業(yè)物聯(lián)網(wǎng)，其中，5G基建、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁是完全可以通過使用者付費(fèi)來自求平衡的項目。其實早在2015年10月9日，國務(wù)院辦公廳就下發(fā)了《關(guān)于加快電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》，鼓勵社會資本進(jìn)入充電站建設(shè)領(lǐng)域，其中，PPP模式將得到大力推廣，該模式提高了項目整體建設(shè)運(yùn)營效率。

其次，PPP可緩解新基建建設(shè)中政府的財政困境。新基建的發(fā)展融資需求大，建設(shè)周期長，疊加當(dāng)前地方政府財政壓力不斷加大的背景下，單純的依靠政府難以為繼。根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，2019年預(yù)算和實際執(zhí)行情況，全國一般公共預(yù)算收入增長率離年初5%的目標(biāo)，差1.2個百分點；而支出則超過預(yù)算安排的增長率1.6個百分點，留有缺口5748億元。這個缺口的解決，無論是動用財政存量資源彌補(bǔ)，還是以債務(wù)形式留給未來彌補(bǔ)，都會增加2020年的收支壓力，PPP無疑是一個不錯的選擇。

最后，新基建給PPP帶來新應(yīng)用空間和內(nèi)涵。新基建是政府推動投資引導(dǎo)，但主要仍需由引入包括企業(yè)投資在內(nèi)的各類社會投資，注重政府引導(dǎo)、吸引社會資本的PPP模式將會發(fā)揮作用。與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項目最大的不同，新基礎(chǔ)設(shè)施更加依賴于數(shù)字化技術(shù)，這并不是地方政府和政府平臺公司的核心能力。因此，只有少數(shù)新基建項目可以單獨由地方政府或其平臺公司投資實施，更多的將由具備技術(shù)能力的市場主體通過市場化模式自行商業(yè)化實施，或者與地方政府合作實施，這給PPP模式帶來了新的內(nèi)涵和應(yīng)用空間。

三、 新基建領(lǐng)域推行PPP模式的核心意義

在城鎮(zhèn)化大背景下，城際高速鐵路、城市軌道交通、教育、醫(yī)療、5G網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將成為城市新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的最大短板。新基建領(lǐng)域引入PPP模式，可以調(diào)動民間投資積極性，加大補(bǔ)短板力度。

一是在新基建領(lǐng)域推行PPP模式的核心意義是引入社會資本，發(fā)揮社會資本專業(yè)優(yōu)勢。提高公共服務(wù)的效率與品質(zhì)，降低公共服務(wù)的成本，并引入競爭機(jī)制，打破原公共服務(wù)行業(yè)的壟斷，提高整個公共服務(wù)行業(yè)的服務(wù)效率與品質(zhì)。PPP模式本質(zhì)上是一種公共服務(wù)效率提升機(jī)制——“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情” 。

二是建立高效、流通的PPP市場機(jī)制。將新基建領(lǐng)域的分割市場轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一市場，推動我國發(fā)達(dá)地區(qū)在5G、軌道交通、污水處理、城市供水等公用事業(yè)行業(yè)已經(jīng)積累的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗技術(shù)復(fù)制、移植到欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有利于打造中國本土具有國際影響力的公共事業(yè)行業(yè)世界級跨國企業(yè)。

三是PPP模式具有融資功能，但是融資只是PPP附帶的功能。PPP不僅是一種融資機(jī)制，更是一種長期合作機(jī)制和管理機(jī)制。如地鐵四號線中北京市政府的關(guān)注點不是PPP模式的融資功能，因為總投資的70%都由政府負(fù)責(zé)，而是香港地鐵的運(yùn)營技術(shù)、專業(yè)能力、經(jīng)驗以及地鐵文化。引入香港地鐵，有利于北京地鐵行業(yè)學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)與管理經(jīng)驗，提升整個地鐵行業(yè)的服務(wù)效率與品質(zhì)。

四、積極探索PPP推動新基建的發(fā)展

首先，創(chuàng)新與規(guī)范并舉，充分發(fā)揮PPP的積極作用。對補(bǔ)短板的公路、鐵路、城建、物流、生態(tài)環(huán)保、社會民生等基礎(chǔ)設(shè)施項目，在投資回報機(jī)制明確、收益可靠、風(fēng)險可控前提下，可允許在不超過5個百分點的幅度內(nèi)適當(dāng)降低項目資本金最低比例。同時，但在PPP在助力新基建的過程中，要嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，嚴(yán)格進(jìn)行“兩論證”，不可因積極推動新基建而因小失大。

其次，優(yōu)化營商環(huán)境，為PPP高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造條件。新基建項目周期長，時間可能跨多屆政府，因此要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計，完善法律法規(guī)制度。加強(qiáng)全生命周期管理，提升管理效能。健全政府增信機(jī)制，政府作為合同一方，履約付費(fèi)至關(guān)重要，凡是合法合規(guī)、社會資本按照合同約定達(dá)到績效評價標(biāo)準(zhǔn)的，政府必須按照約定付費(fèi)。

再次，堅定開放格局，助力“一帶一路”建設(shè)。新基建的建設(shè)目前正在中國達(dá)成共識，相信不久的將來國際上各國家也會加強(qiáng)新基建的建設(shè)，因此應(yīng)積極思考如何將PPP助力新基建的模式應(yīng)用于“一帶一路”沿線國家，未雨綢繆，提前思考，從而更好地實現(xiàn)“共商、共建、共享”的格局。

五、注意處理好PPP在新基建中運(yùn)用的幾個問題

　　首先明確新基建PPP模式的適用范圍。在新基建PPP模式下，社會資本為政府提供新基建產(chǎn)業(yè)規(guī)劃設(shè)計咨詢、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共配套建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市運(yùn)營維護(hù)等服務(wù)并獲得諸如土地增值、物業(yè)經(jīng)營、政府獎勵補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、資產(chǎn)增值等收益。

　　其次選擇合格的長期型社會資本。新基建PPP模式中社會資本方負(fù)責(zé)新基建的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略研究、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)招商標(biāo)準(zhǔn)，新基建涉及領(lǐng)域前沿且復(fù)雜，這樣就對社會資本的投資能力、運(yùn)營能力提出了更高的要求，能否立足于一個完整的新基建產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)集群規(guī)劃為入住企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，并且對不同項目之間的時間、空間、利益進(jìn)行統(tǒng)籌關(guān)系著模式能否持續(xù)。因此政府在選擇社會資本方時要對社會資本方的融資、運(yùn)營、服務(wù)、資源利用、平臺式整合等領(lǐng)域的能力進(jìn)行綜合考慮，一般選擇具有較強(qiáng)融資能力的大型綜合運(yùn)營商，或是包括金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的財務(wù)投資者和以運(yùn)營商為主的專業(yè)投資者等多家企業(yè)組成的聯(lián)合體。

　　最后設(shè)置合理的激勵機(jī)制。PPP的核心理念就是“風(fēng)險分擔(dān)、利益分享”，而這也是激勵機(jī)制設(shè)置的關(guān)鍵原則。在合理的激勵機(jī)制下社會資本完成的考核指標(biāo)越好所得回報越多，這就能夠保證政府與社會資本目標(biāo)的一致性又能夠充分調(diào)動社會資本和產(chǎn)業(yè)投資主體的積極性。因此在設(shè)計激勵機(jī)制時，一方面將財政收入、GDP、民生、就業(yè)、生態(tài)等系列指標(biāo)量化成完整的對社會資本的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，但在權(quán)重上要加大對項目產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的考核。另一方面因為新基建PPP項目一般周期都比較長，因此可以根據(jù)項目的具體情況將較長的生命周期細(xì)分為幾個契約期，按照不同階段具有側(cè)重性的考量。